兩公約有約束力嗎：深度解析其在台灣的法律效力與實踐
在台灣，當我們談論到國際人權文書，「兩公約」無疑是其中最常被提及且影響深遠的一組。然而，許多人對於「兩公約有約束力嗎」這個問題仍存有疑問。本文將深入解析《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）與《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）在台灣的法律地位、約束力來源及其具體實踐，帶您一窺這兩部國際公約如何在台灣的法治體系中扮演舉足輕重的角色。
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兩公約是什麼？認識其核心精神
首先，讓我們簡要了解一下「兩公約」的背景：
1. 《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）
- 宗旨： 旨在保障個人免受國家侵犯的自由權利，強調生命權、人身自由、思想、言論、集會結社自由、公平審判權等公民權利和政治權利。
- 性質： 偏向於要求國家「不作為」或「禁止」某些行為，以確保個人基本自由。
2. 《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）
- 宗旨： 旨在促進個人在社會經濟方面的權利，包括工作權、教育權、適足生活水準權、健康權、社會保障權等。
- 性質： 偏向於要求國家「積極作為」，透過政策、立法、提供資源等方式來逐步實現這些權利。
兩公約與《世界人權宣言》共同構成了國際人權憲章，它們是普世人權標準的基石，旨在確保地球上每個人的基本尊嚴與權利。
國際法上的約束力如何形成？
在國際法上，一項公約或條約的約束力通常源於國家自願的同意與承諾。這個過程通常涉及以下幾個階段：
- 簽署（Signing）： 國家代表簽署公約，表示其同意該公約的文本，並有義務不做出違背該公約目的和宗旨的行為。但簽署本身不代表國家已受其約束。
- 批准（Ratification）/加入（Accession）： 這是使公約對國家產生法律約束力的關鍵步驟。批准是指國家根據其國內憲法程序，確認並接受該公約的義務。加入則適用於未參與公約談判的國家。一旦批准或加入，國家即負有遵守公約規定的國際法義務。
- 生效（Entry into Force）： 許多公約會規定，當達到一定數量的國家批准或加入後，公約方可生效。生效後，對所有已批准或加入的國家產生正式的國際法約束力。
《維也納條約法公約》第26條明確指出：「凡有效之條約，對於其各當事國均有拘束力，且必須由各當事國善意履行之。」這就是著名的「條約必須信守」（Pacta sunt servanda）原則，是國際法基本原則之一。
台灣如何將兩公約「內國法化」？——關鍵的《兩公約施行法》
儘管台灣因其特殊的國際地位，無法以聯合國會員國身分正式批准兩公約，但為了展現對普世人權價值的承諾，並將其納入國內法制，台灣採取了一項極具意義的舉措——於2009年3月31日公布施行《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（簡稱《兩公約施行法》）。這部法律是解答「兩公約有約束力嗎」這個問題的關鍵所在。
《兩公約施行法》的制定與施行，明確賦予了兩公約在台灣國內法上的約束力：
1. 具有國內法律效力（施行法第二條）
第二條：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」
這條規定直接賦予了兩公約與台灣國內法律相同的位階。這意味著，兩公約不再僅是遙遠的國際文件，而是可以直接在台灣的法庭上被引用，影響行政機關的決策，並作為立法機關制定新法或檢討舊法的依據。
2. 優先適用原則（施行法第三條）
第三條：「適用兩公約之規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」
此處雖未明文「優先適用」，但實務上普遍認為，當國內法律與兩公約規定不一致時，應優先適用兩公約的規定，這是一種「準優位」或「上位法」的概念。最高行政法院曾有判例指出，當國內法律與兩公約規定發生牴觸時，應適用兩公約之規定。
這項原則的重要性在於，它確保了兩公約的內容不會輕易被國內現有或未來的法律所架空，從而提升了人權保障的標準。
3. 解釋與適用原則（施行法第四條）
第四條：「各級政府機關行使職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權；現行法令及行政措施，亦應參照兩公約規定，檢討改進。」
這項規定要求所有政府機關在執行職務時，都必須以兩公約的規定為指導原則。不僅是未來的行為，對於現有的法律和行政措施也負有檢討與改進的義務，以確保其符合兩公約的人權標準。這對於促進政府部門的人權意識與行政透明度具有重大意義。
4. 定期報告與國際審查（施行法第五條）
第五條：「政府應依兩公約規定，建立人權報告制度，並邀請國際人權專家來臺審閱報告。」
台灣政府每四年會提出國家人權報告，並邀請國際獨立專家來台進行審查。這項機制雖然沒有直接的司法強制力，但它提供了一個國際社會監督和建議的平台，促使台灣政府持續檢討人權政策與實踐，並對國際社會的建議做出回應。這種外部壓力與專業審查，間接強化了兩公約在台灣的約束力與實踐成果。
兩公約在台灣的具體法律效力與影響
《兩公約施行法》的頒布，使得兩公約不再是象徵性的宣示，而是具有了實質的法律約束力，並在台灣的法治實踐中產生了多方面的影響：
司法實踐的變革
- 法院引用： 法院在審理案件時，開始直接引用兩公約的規定作為判決的依據，尤其是在涉及人身自由、言論自由、公平審判權等基本人權的案件中。
- 解釋法律： 當國內法律條文存在模糊或解釋空間時，法官會參照兩公約的意旨來進行解釋，以使國內法規的適用更符合國際人權標準。
- 提升人權意識： 兩公約的引入，促使司法體系內部的法官、檢察官和律師更加重視人權議題，提升了整體司法實踐的人權保障水平。
行政機關的變革
- 政策制定： 各政府部門在制定政策、規劃方案時，必須將兩公約的人權保障原則納入考量，例如環境政策需考量原住民族的土地權，教育政策需確保身心障礙者的受教權等。
- 行政措施檢討： 許多過時或不符人權標準的行政命令、規章制度，在《兩公約施行法》的框架下被檢討修正，以符合普世人權價值。
- 人權教育訓練： 政府機關內部也加強了對公務員的兩公約與人權教育訓練，提升公務員的人權知能。
立法機關的變革
- 法律修正： 立法院在審議法律草案或修正現有法律時，會將兩公約的規定作為重要的參考依據。例如，對於死刑存廢的討論、羈押權利保障的修法、集會遊行法的修正等，兩公約的精神都扮演了重要的角色。
- 新法制定： 新的人權相關法律的制定，也多會以兩公約的原則為基礎，確保台灣的法律制度與國際標準接軌。
總體而言，兩公約在台灣的約束力是多層次的：它不僅是一種政治宣示，更是具有明確國內法律效力、指導司法與行政實踐、並影響立法方向的實質性力量。透過《兩公約施行法》，台灣建立了將國際人權標準「在地化」的獨特模式。
挑戰與展望
儘管兩公約在台灣已具備法律約束力，但其全面實踐仍面臨一些挑戰：
- 觀念普及： 社會大眾對兩公約的理解仍有待加強，許多人可能不知道如何運用兩公約來主張自己的權利。
- 執法落實： 部分基層執法單位或行政人員可能因人權意識不足或對公約內容不熟悉，導致人權保障的實踐仍有落差。
- 資源投入： 實踐兩公約所揭示的經濟社會文化權利，需要大量的資源投入，這對國家財政是一項考驗。
- 政治意志： 持續推動人權保障的進程，需要政府各部門堅定的政治意志與長期投入。
然而，隨著定期國家人權報告的提交與國際審查的進行，以及國內人權教育的推廣，兩公約在台灣的約束力將會持續深化，並在提升台灣人權保障水準上發揮更關鍵的作用。這不僅是台灣對國際人權社會的承諾，更是對台灣人民基本權利與尊嚴的保障。
常見問題 (FAQ)
為何台灣需要制定《兩公約施行法》？
由於台灣特殊的國際地位，無法以聯合國會員國身分正式批准兩公約，直接讓其在國際法層面上對台灣產生約束力。為展現對普世人權價值的承諾並將其內化為國內法，透過制定《兩公約施行法》，賦予兩公約在台灣國內法律的效力，使其可以直接被法院引用、影響行政決策，並作為立法依據，確保台灣的人權保障與國際標準接軌。
兩公約的約束力是否高於台灣的所有國內法律？
《兩公約施行法》第二條規定兩公約具有「國內法律之效力」，第三條則指出應「參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋」來適用。雖然並非直接明示其「高於」所有法律，但在司法實務中，普遍認為當國內法律與兩公約規定不一致時，應優先適用兩公約的規定。這是一種「準優位」或「優先適用」的概念，確保國內法規的解釋與適用符合兩公約的人權保障精神。
如何引用兩公約來主張我的權利？
當您認為自己的權利受到侵害時，可以透過以下方式引用兩公約：
- 尋求法律諮詢： 諮詢律師，了解您的案件是否能引用兩公約的條文來主張權利。
- 訴訟程序： 在民事、刑事或行政訴訟中，您可以直接向法院主張兩公約所保障的權利。法院有義務審查並參照兩公約的規定作出判決。
- 向行政機關陳情： 在與政府機關互動時，您可以引用兩公約的規定來要求行政機關遵守人權原則，或檢討其行政措施。
- 人權團體協助： 許多人權團體提供法律支援或倡議服務，可以協助您運用兩公約維護自身權益。
兩公約的內容是否涵蓋所有種類的人權？
兩公約（《公民與政治權利國際公約》和《經濟社會文化權利國際公約》）確實涵蓋了主要的人權面向，包括公民權、政治權、經濟權、社會權和文化權。然而，國際人權法仍在不斷發展，許多其他重要的人權議題，如身心障礙者權利、兒童權利、婦女權利、反酷刑等，則由其他專門的國際人權公約（如《身心障礙者權利公約》、《兒童權利公約》等）更詳細地規範。這些公約與兩公約共同構成了更全面的人權保障體系。
兩公約在台灣有監督機制嗎？
是的，台灣設有《兩公約施行法》第五條所規定的人權報告制度。政府每四年會提出國家人權報告，詳述台灣在落實兩公約方面所做的努力、面臨的挑戰及未來的計畫。這些報告會邀請國際獨立人權專家來台進行審查，他們會聽取政府、民間社會團體和學術界的意見，並提出具體的結論性意見和建議。雖然這不是直接的司法強制執行，但這種國際審查機制對於促進台灣的人權進步具有重要的監督和推動作用。
